广州国土房管局分拆 并入规划局权力更大？

广州国土房管局分拆 并入规划局权力更大？

 

摘要：业内人士认为，关键是看监督机制如何对权力进行约束。

 

 

根据官方发布的消息，广州市国土房管局将被分拆为“国土资源”和“房屋管理”两部分，前者与规划局一同组并“广州市国土资源和规划委员会”，后者与建委组并“广州市住房和城乡建设委员会”。从1992年国土局和房管局合署办公，到2001年合并矿产资源职能并正名为“国土资源和房屋管理局”，再到如今分拆重组，22年历史的广州市国土房管局最终雨打风吹去。

已经落马的市国土房市管局原局长李俊夫曾被诟病为“集国土房管、三旧改造、住房保障、土发中心‘四权合一’的末代国土局长，然而，这次广州城建系统的权力重构会使职能部门的权力减少吗？南都记者采访多名业内人士都表示，国土、规划合并权力很大，关键是看监督机制如何对权力进行约束。

计委时代

1977年之前的广州城建，建设城市的主要职能来自两个部门：一是广州市计划委员会(下文简称“计委”)，二是广州市城市建设委员会，此外，房屋管理部门可以溯源至解放前，早期叫广州市地政局，后来叫广州市房地产管理局。

广州市规划局前局长、广州市规委会委员施红平在城建系统工作至今已超过40年，他说，那个年代，计委是市政府第一大委，“那时的计划委员会管理范围连财政、经济、城建什么都包括，管计划、管项目、管三大材料的指标，水泥钢材木材都是国家控制的，那时你有钱也不行，给城市多少，都要计划分配，因为是计划经济”。

施红平说，到了1977年，广州市规划局成立，职能主要是从早期城建委剥离出来，主要由原来的规划处和勘测处组成。官方的表述则是，当时的规划局“内设政治处、办公室、计划财务科、规划设计科、建筑管理科、用地管理科”。

上世纪80年代中期，随着《土地法》的出台和国家土地局的成立，各地的国土局也如雨后春笋般涌现。

“广州市当时不是很赞成的，因为本来建设的过程是规划局在前，房管局在后，已经解决了问题，土地局插进来，土地和这两个局的关系怎么处理，当时也有争议。”施红平回忆当时成立国土局的情形。

伴随着城镇化和经济发展，各地对土地的需求也越来越大，广州最终也在1986年成立了国土局。但当时国土局的管辖权主要在四县，老八区(东山、海珠、荔湾、越秀、白云、黄埔、天河、芳村)的规划土地管理权限仍然是规划局来管。

1988-1989年，为了加强对各区城市规划的管理，广州市城市规划局对机关内设机构作了调整，设置7个处室，并成立了8个区规划分局作为派出机构。

国土规划和城市规划到底谁当“老大”，谁服从谁，乃至到后来两种规划因各类“打架”导致规划项目难以落地等各种难题出现，其实早在彼时国土局成立时，就已埋下伏笔。有观察人士认为，土规和城规打架，不是成立国土局引起的，而是规划法、土地法陆续出台实施之后，从中央下来的两套标准引起的，继而由于分属两部门执行而加剧两规的割裂且更难调和。

国土入城

“原来城市之外的土地，包括城市里城中村的土地，都由国土局管，而国土局在和房管局合并之前，是隶属在市农委下管理的”，上世纪90年代曾在广州国土系统工作过的房地产行业资深人士黎文江说，国土局成立之初，一直都是管农村的土地规划，城市的土地规划由规划局来管。

总的来说，上世纪80年代中到90年代初，国土局负责对郊县(包括番禺、从化、增城、花都等)行使广州市的一级土地审批权，而城市土地的审批权则在规划局。

1992年，国土局和房管局的合并则改变了这种“城乡割裂”的管理模式，而“城乡土地管理不统一、市区农村部分的土地管理工作薄弱”也是这次机构改革的重要原因，这与90年代广州城镇化大步迈进的时代背景不无相关，比如当时仍是一片农田的珠江新城亟待开发。

这次的改革方案有两大动作，一是将规划局办理建设用地审批划拨的职能调入国土局，国土局可以统一管理全市(即包括八区和四县)的土地资源。二是将国土局和房管局实行“一套人马、两块牌子”的合署办公(仍然用两个图章)。值得一提的是，在这次改革中还提出要迅速成立“广州市土地开发中心”，“作为市区土地开发的专门性、服务性机构”。

当时的媒体如此描述这次国土、房管、规划的职能重构———有利于房屋建成之后，房屋产权证和土地使用权证的统一发放，避免由于两证不一所带来的矛盾，方便市民办理登记，有利于房地产权属转让和抵押工作的开展，有利于促进房地产市场发展。

至此，国土房管局雏形已定。

这次变革让规划的权力更加专一，与此同时，土地法规定原来由规划局行使的权力也移交了给国土局。上世纪90年代的广州，一方面是房地产遍地开花；另一方面则是城市规划存在一定程度的缺位。

施红平回忆，在上世纪90年代初主政者的“规划要松绑、权力要下放”的决策下，各区规划管理实行“以区政府行政领导为主、市规划局业务指导的关系”，到了1996年市规划局才恢复了对各区规划业务的领导关系。

权力变迁

有在国土房管系统工作多年的人士说，1992年国土局和房管局合署办公之后的行政架构，与目前的国土房管局基本架构差异不大，但随着城市发展和扩张，部分机构级别有所提升、人员更多、职能更加“精细化”。

这名人士举例说，原来科级的测绘所，上调为目前正处级的广州市房地产测绘院；原来科级的交易所和登记所调为正处级的广州房地产交易登记中心，原来科级的广州市房屋安全鉴定管理所调为副处级。

此外，也有个别管理机构的调整，比如广州市住房公积金管理中心。上世纪90年代末，国务院出台条例规定各地的住房公积金管理中心需是“直属人民政府的独立事业单位”，广州住房公积金管理中心便从国土房管局的“房改办”独立出来，变为广州市政府直管的事业单位，其级别也从原来的处级调为副局级，编制人数从成立之初的5人上升为现在的179人(包括外聘人员在内更超过500人)。

而国土房管局之所以长成今天的样子，主要源自2001年的一次调整——这次调整将原来广州国土局、广州房地产管理局“一个机构、两块牌子、合署办公”改名为“广州市国土资源和房屋管理局”，除了易名外，这次改革还将矿产资源管理办公室的职能划入国土房管局。

“主要就是原来国土局、房管局两个图章变成一个图章了，矿产资源也合并进来”，亲历这次调整的一名局内人士回忆。

根据彼时的改革方案，这次划入国土房管局的职能还包括：原由市建设委员会暂时承担的住宅小区(含居住小区、住宅组团)物业管理的行政管理职能；原由市建设委员会承担的房屋白蚁防治的行政管理职能；原市计划委员会承担的组织编制国土规划的行政管理职能。而划出的职能则是：将住房制度改革、住宅建设职能委托给市房改办、住建办承担。

 

 

 

 

一分为二

根据官方发布的消息，在最新一轮的机构调整中，现广州国土房管局将被分拆为“国土资源”和“房屋管理”两部分，前者与规划局一同组并“广州市国土资源和规划委员会”，后者与建委组并“广州市住房和城乡建设委员会”。

这对广州城建系统的权力架构意味着什么？业内几乎异口同声点出其中利弊———利是：行政审批减少，行政效率更高；弊则是：权力集中，如何监管考验主政者。毕竟，刚刚落马而曾集“四权合一”的国土房管局原局长李俊夫也被诟病权力过大，与此同时，“权力大”的另一个代名词是“责任大”。

对于这次国土规划的合并重构，有国土系统的观察人士认为，这至少有三方面的好处：一是，提高了行政效率，“以前选址意见书和预审意见书分在规划国土两个部门，现在跑一个部门就能搞定”；二是，对于促进“三规合一”的落实大有好处，他举例说，“城市规划要建一个医院，但是土地规划显示的是农用地而非建设用地，由于两个规划‘打架’，土地规划落实不了城市规划，合并之后会大大减少这种‘项目落不了地’的问题了，毕竟在一个部门”；三是，节约集约用地，大大提升了城市土地的价值，“全局统筹布局土地规划让土地价值最大化”。

而对住房和建委的合并，也理顺了“住房+建设”的职能垂直对应国家住建部和省住建厅的上级部门管理关系。业内也认为合并将有利于房地产行业双头管理变单独管理，彻底避免一出现责任事故就踢皮球的可能。

多名市建委工作人员表示，国土房管局的房地产行业管理职能本来就是上世纪90年代机构改革时期从市建委划出去的，这次合并相当于又回到原点。按以前的划分方法，原国土房管局负责全市的房地产行业调控，主要对房地产的交易和销售环节，而市建委则负责对开发商的资质、所建住宅的质量、配套的公建设施进行监督，同时还协调盘活历史遗留问题造成的烂尾楼。这实际上相当于同一个房地产市场，却由国土房管局和市建委两个职能部门分别监管，分别监管容易造成碰到问题出现推诿和踢皮球的现象。

该人士举例说，广州已经建成的众多楼宇玻璃幕墙的安全问题，尽管此前频频发生楼宇玻璃幕墙坠落伤人的事故，但是追起责任来，建委说已经建成的楼宇该由国土房管局管，而国土房管局则认为工程质量问题应该由市建委管，最后由市政府出面重新厘清责任，才于两年前将玻璃幕墙安全监管制定的相关职责给了市建委。此外，黎文江也认为，重组建委和房管的职能，将利于职能部门对开发商进行统一管理，也利于开发商办理各种手续。

局部重组

这次随着国土房管局被拆分的还有现与之合署办公的住房保障办，这个有141人(含9个处室和1个事业单位)的机构最终呈现何种架构，有待“三定方案”的最终出台才可知。

住房保障办其实是从原来的“房改办”和“住建办”合并而来的，其“一把手”一直以来都由国土房管局一把手兼任，是正局级单位。

上世纪80年代以来，“房改办”和“住建办”的职能互相协调，前者负责单位的房改工作，后者负责早期同德围等区域的解困房建设工作。有国土系统的人士清晰记得，1999年12月31日之前的“房改末班车”大潮中，国土房管局最后半个月办公大楼可谓24小时灯火通明，“随时都有单位来跑手续，与批地、拆迁等手续有关的处室都有员工带上折叠床，分批24小时轮班”，直到那年12月31日晚上12点，国土局的铁闸才缓缓拉上。

值得关注的是，新一轮的机构调整将组建市的住房工程代建局，而且是市政府管理的事业单位。有业内观察人士分析，住房工程代建局可能将现在住房保障办工程建设部分的职能纳入其中，因为根据此前官方消息，“驻市的住房保障办公室，包括市的住房保障改革办公室的行政管理职责划入市住房和城乡建设委员会”，但住房保障办的非行政管理职责何去何从并未发布。

事实上，这次李俊夫案与住房保障办有牵连，其中有负责保障办工程处室的处长因涉嫌受贿犯罪已被检察机关立案侦查，住房保障办若最终拆分是否与李俊夫案关联？该人士分析，目前的住房保障办是“建管合一”的，既有监督的行政管理职能，也有“作为官办开发商”的具体建设实施职能。现在机构重组如将住房保障工程的行政管理和建设拆分成不同的部门管理，有利于切割“运动员”和“裁判员”合体的角色。

另有城建系统的人士认为，建委下辖的重点办或与保障办负责工程部分的职能进行合并，“一个单位没必要有两个工程队”，该人士说，市重点办与保障办的建设功能进行资源整合，合并为广州市代建局也是可能的。不过，前述业内观察人士并不认同这个观点，他认为管房屋和管大型市政基础设施建设在技术要求等方面并不相同，未必容易合一。

谁并谁 有意味

国土规划合并不是新鲜事，早在1987年，天津就在全国范围内首度试水合并国土和规划的职能，当时广州也提出过要合并这两个部门的想法。

“好处就是土地的管理使用一定要符合城市的发展规划，突出城市规划的导控性，当时广州市面临改革开放以后城市化大发展，我们当然希望国土规划合并，就不仅是把目光放到原来八个区的二三百平方公里上打转转，而是真正按照中心城市的规划构思，向外围合理布局发展，形成组团式网络型的生态城市格局。这首先要控制土地，有的土地要有序预征，我们还希望引进市场经济的机制，譬如土地拍卖制度，规划法定化，即城市规划蓝图等，但很可惜，当时不赞成国土规划合并，很大的原因是怕权力过于集中”，施红平回忆彼时的境况，“天津之后，沈阳、上海、深圳、武汉都陆续设立了规划国土合一管理的模式，这种模式有利于城市快速城市化扩张的需要，有利规划导控效能保障”。

而纵观现状，全国各大城市在城建部门的权力架构中采取了不同的模式：北京是“国土、住房+建设、规划”，上海是“国土+规划、建设+交通、住房”、深圳是“国土+规划、建设+住房”、天津是“国土+住房、建设、规划”。

在上述大城市中，各城选择了“国土、规划、住房、建设”不同的排列组合模式，“国土”作为单列部门的城市不多，大多以“国土+规划”或“国土+住房”的模式合并成一个职能部门。此外，规划单列为独立职能部门的城市不少，“建设+住房”组合成一个职能部门的城市也普遍。

而且，不少城市其实都有过不同模式重新拆分又合并的经历，其中值得一提的是深圳和天津。深圳2001年是“规划+国土”，2004年是“国土+住房”，2009年又回到“国土+规划”。而全国首个“规划+国土”的城市天津，2005年之后机构就进行调整，目前是“国土+住房”的模式。

除此之外，即便在相同组合的城市，有些职能的交叉也不尽相同，比如，深圳的规划国土委把房地产市场管理权力握在手里，住房建设局在房屋管理这块的职能主要是管保障房，而广州则把住房建设管理和房地产市场调控的职能划入住房建设委。

城建系统各类职能进行不同的排列组合有何意味？在广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明看来，市场化程度高的城市会倾向选择国土规划合并，以解决“两规打架”的问题，他说，规划国土这两个职能部门合并至少有2个好处：一是对统筹整合资源进行城市战略性、全局性发展有利；二是减少内耗，大大提高行政效率。

城建系统变迁

1949年：市地政局成立，1951年更名为广州市房地产管理局

1950年：市政建设计划委员会成立

1953年：市城市建设委员会成立，其后多次更名

1977年：市城市规划局成立(从原来的城市建设委员会剥离出来)

1986年：市城乡建设委员会成立

1986年：市国土局成立

1992年：市国土房地产管理局、市土地管理局合署办公(一套人马、两块牌子)

2001年：市国土房地产管理局、市土地管理局更名为“市国土资源和房屋管理局”，矿产资源等职能并入该局

（文章摘自《南方都市报》，采写：南都记者 张艳芬 魏凯 周昌）